In den ersten Jahrzehnten nach 1949 war Asylpolitik kein Thema - die Zahl der Asylbewerber hielt sich in Grenzen. Zwischen 1953 und 1968 waren es rund 76 000 - so viele kamen 1992 innerhalb von drei bis vier Monaten. Die meisten waren Flüchtlinge aus den Ländern des Ostblocks und als politisch Verfolgte völlig akzeptiert. Erste Vorbehalte gegenüber dem Artikel 16 kamen auf, als die Zahlen anstiegen und ein wachsender Teil der Flüchtlinge aus der Dritten Welt kam.
Seit 1977 wurden etwa dreißig mal Gesetze, Erlasse und Verordnungen geändert, um Flüchtlinge abwehren oder schnell wieder loswerden zu können. So wurde die Visumspflicht für die wichtigsten Herkunftsländer eingeführt. Den Flüchtlingen wurde das Leben in Deutschland so unangenehm wie möglich gemacht. Seit 1973 waren Asylbewerber in Sammellagern untergebracht, sie wurden auf Gemeinschaftsverpflegung umgestellt, Erwerbstätigkeit und Bewegungsfreiheit wurden eingeschränkt, Sozialleistungen gekürzt. Geholfen hat es nicht. Von Anfang an war auch die Forderung nach Änderung des Artikel 16 Grundgesetz in der Diskussion.
Die Anerkennungsquote in den Asylverfahren sank ständig. 1972 betrug sie 39,8 Prozent, 1992 noch 4,3 Prozent. Mitte 1993 erhielten nicht einmal mehr zwei von 100 Bewerbern die Anerkennung als politisch Verfolgte (1,7 Prozent).
Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge war auf die hohen Zahlen nicht vorbereitet. 1990 bearbeitete die Behörde 149 000 Anträge, davon wurden nur 6 518 positiv beschieden. Die Dauer des beschleunigten Verwaltungsverfahrens bei offensichtlich unbegründeten Anträgen betrug 1990 nur noch zwei bis sechs Wochen. 1991 wurde die Behörde mit 168 000 Anträgen fertig - rund 90 000 blieben unerledigt. Dennoch ging es immer wieder darum, das Asylverfahren zu beschleunigen.
Dazu sind z.B. nach einem Beschluss der Innenminister des Bundes und der Länder vom 3. Juni 1989 zentrale Ausländerbehörden in den Ländern eingerichtet worden, die eng mit den Außenstellen des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge zusammenarbeiten. Das Gesetz zur Neuregelung des Ausländerrechts brachte am 1.1.1991 weitere Maßnahmen zur Verfahrensbeschleunigung. So entfiel bei "offensichtlich unbegründeten Anträgen" die Beschwerde gegen verwaltungsgerichtliche Entscheidungen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes. Der Ausländerbehörde wurde die Feststellung, ob Abschiebehindernisse bestehen, entzogen und dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge übertragen.
Ein weiteres so genanntes Beschleunigungsgesetz von 1992 beschränkte den Rechtsschutz für abgelehnte Bewerber auf eine Gerichtsinstanz, die Klagefristen wurden auf zwei Wochen verkürzt. Die Bundesländer richteten Sammellager zur Erstaufnahme der Asylsuchenden ein. Diese wurden erkennungsdienstlich behandelt, um Mehrfachanträge auszuschalten.
Eine EMNID-Umfrage aus dem Jahre 1993 belegt die zunehmend ablehnende Haltung der Bevölkerung: Auf einer Skala von 1 (völlig einverstanden) bis 4 (gar nicht einverstanden) erhielt die Aussage "Sie missbrauchen die Leistungen unseres sozialen Systems" einen enorm hohen Zustimmungswert von 1,8; die Aussage "Sie bringen Kriminalität in unser Land" erhielt die Zustimmungsquote 2,1. Gegner einer Verfassungsänderung wiesen darauf hin, dass die jahrelange Diskussion um das Asylrecht diese Frage im Bewusstsein der Bevölkerung erst dramatisiert habe.
Eine weiteres Argument betraf die Kosten: Bei mehr als 600 000 Asylbewerbern, deren Verfahren noch nicht abgeschlossen war, errechnete die Bundesregierung Mitte 1993 jährliche Kosten für Unterbringung und Einzelfall-Leistungen in Höhe von über sieben Milliarden Mark. Hinzu kommen rund eine Milliarde Mark für Krankenhilfe und Betreuung werdender Mütter.
Die Aufwendungen pro Asylbewerber einschließlich der Kosten für die behördliche Infrastruktur und für Aufwendungen nach dem Wohngeldgesetz beliefen sich nach einer Untersuchung des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages auf etwa 15 500 Mark pro Asylbewerber jährlich - davon entfallen 8 500 Mark auf die Sozialhilfe. Damit überstiegen die Aufwendungen, so die Bundesregierung, die gesamten Entwicklungshilfemittel der Bundesrepublik Deutschland.
Ein Parteienkompromiss vom 6. Dezember 1992 schuf dann die Voraussetzungen für die Änderung des Artikel 16 Absatz 2 GG. Am 1. Juli 1993 trat das neue Asylrecht in Kraft. Die erwünschte Wirkung ist schnell eingetreten: Die Zahl der Asylsuchenden in Deutschland lag bereits im Januar 1994 mit 13 154 Bewerbern um nahezu zwei Drittel niedriger als ein Jahr zuvor.
Das Bundesverfassungsgericht fällte am 14. Mai 1996 drei Urteile, in denen es die Verfassungsmäßigkeit des neuen Art.16a GG bestätigte. Auch die einfachgesetzlichen Regelungen wurden fast vollständig akzeptiert. Die prinzipielle Linie der Entscheidungen wurde einstimmig gebilligt, in Einzelfragen gab es jedoch zum Teil knappe Mehrheiten für eine Verfassungsmäßigkeit. Insbesondere die Vorsitzende Jutta Limbach sowie ihre beiden Kollegen Ernst-Wolfgang Böckenförde und Berthold Sommer (alle drei sind Mitglieder der SPD) hielten die einfachgesetzlichen Regelungen in vielen Details für verfassungswidrig.